דברי הסבר - פרק "הרשות המבקרת"

מנגנון ביקורת המדינה בישראל

מנגנון ביקורת המדינה בישראל מחולק לשלוש רמות:

1. מבקר המדינה ומשרדו (ביקורת חיצונית).
2. גופי ביקורת פנימית במשרדי הממשלה.
3. גופי ביקורת ברשויות המקומיות.

עקרונות ושיקולים לבחינת איכות מנגנון ביקורת המדינה

מנגנון ביקורת מדינה איכותי נמדד במספר עקרונות ליבה: עצמאות מוסדית מהגופים המבוקרים; סמכויות חקירה וגישה למידע, ללא מגבלות שאינן מתחייבות מסודיות ביטחונית או פרטיות; שקיפות ודיווח ציבורי, כדי שהביקורת לא תישאר על הנייר; אפקטיביות ואכיפה, כלומר יכולת להבטיח תיקון כשלים ולא רק חשיפתם; מנגנוני בקרה על המבקר עצמו, כדי למנוע ריכוז כוח בלתי מבוקר. ברמה האופרטיבית יש חשיבות גם למקצועיות, אי־תלות בהליך המינוי, וזמן תגובה - האם ניתן לבצע ביקורת בזמן אמת או רק בדיעבד. במדינות שונות הדגשים משתנים: בארה"ב, לדוגמה, יש פיקוח קונגרס מובנה על משרדי ביקורת; בבריטניה יש דגש על אי־תלות פרלמנטרית מוחלטת; בסקנדינביה מושם דגש על גישה פתוחה של הציבור למסמכי ביקורת. כך, איכות מנגנון ביקורת נבחנת גם לפי התאמתו למבנה הממשלי של אותה מדינה.

יישום השיקולים בישראל – איפה זה עובד טוב ואיפה יש פערים

בישראל, מבקר המדינה נהנה מעצמאות יחסית גבוהה במבנה המוסדי והתקציבי, ומחזיק בסמכויות רחבות לגישה למידע ולביצוע ביקורת עומק. הדו"חות מתפרסמים לציבור, ויש לו יכולת לבצע גם ביקורת בזמן אמת - יתרון שלא קיים בכל המדינות. עם זאת, קיימים פערים לעומת הסטנדרטים הבינלאומיים: הליך המינוי מתבצע בידי הכנסת, ללא ועדת איתור מקצועית; למבקר אין סמכויות אכיפה ממשיות והמשך הטיפול בממצאים תלוי ברשויות אחרות; קיימות מגבלות על נגישות מידע מגופי ביטחון. מדינות אחרות מציעות איזונים משלימים: בארה"ב יש גופי ביקורת פנימיים נרחבים בתוך המשרדים; בבריטניה יש זיקה הדוקה יותר לפרלמנט; במדינות סקנדינביה רמת השקיפות גבוהה באופן משמעותי. לכן, אף שהמערכת בישראל מתפקדת היטב במספר תחומים, יש מקום לשיפור במיוחד בהיבטי אכיפה, שקיפות הליך המינוי, וחיזוק היכולת של הביקורת להוביל לתיקון מערכתי ולא רק להאיר כשלים.

העקרונות הייחודיים לבחינת איכות מנגנוני ביקורת פנימיים (בהשוואה למבקר המדינה)

בניגוד לביקורת המדינה, שמבוססת על עצמאות מוחלטת מן הרשות המבצעת, מנגנוני ביקורת פנימיים פועלים בתוך הגוף המבוקר ולכן נבחנים בראש ובראשונה לפי היכולת לשמור על עצמאות תפעולית בתוך מבנה היררכי תלוי־מנהלים. המשמעות היא דגש חזק יותר על מנגנוני הגנה פנימיים: מינוי שאינו נשלט ישירות על ידי ראש המשרד או ראש הרשות, תקצוב שאינו ניתן לקיצוץ פוליטי נקודתי, והסדרה ברורה של הפרדה מקצועית ממקבלי ההחלטות. בנוסף, בניגוד למבקר המדינה שמבקר רוחבית את כלל המגזר הציבורי, מבקרי הפנים נבחנים לפי עמידה בסטנדרטים מקצועיים אחידים (לעיתים בינלאומיים), יכולת עבודה מתמשכת בסביבה ארגונית ספציפית, ואפקטיביות יומיומית של בקרה - ולא רק הפקת דו"חות שנתיים. ברשויות המקומיות נוסף מרכיב ייחודי: רמת החשיפה ללחצים פוליטיים־אישיים גבוהה בהרבה, ולכן נדרש דגש גדול יותר על שקיפות ציבורית ועל כפיפות לוועדת ביקורת עצמאית של הרשות.

איך מנגנון הביקורת הפנימי בישראל עומד בעקרונות הייחודיים – ואיפה הפערים (בהשוואה למבקר המדינה)

בניגוד למוסד מבקר המדינה, שמעמדו חוקתי ומובטח בחוק יסוד, מנגנוני הביקורת הפנימיים בישראל נשענים על חקיקה רגילה ועל תקנון שירות המדינה, ולכן עצמאותם המוסדית חלשה יותר. במשרדי הממשלה, מבקרי הפנים נהנים מגישה טובה למידע, אך מינוי ופיטורין על ידי מנכ"ל המשרד יוצרים תלות מובנית - פער מהותי לעומת המבקר החיצוני. ברשויות המקומיות המצב מורכב עוד יותר: בחלק מהרשויות המבקר תלוי בתקציב ראש הרשות ולעיתים אף פועל ללא תקן מלא, ולכן יכולת הביקורת האמיתית משתנה מאוד מרשות לרשות. גם יישום ההמלצות חלש יותר לעומת מבקר המדינה, משום שאין מנגנון אכיפה חיצוני ומסודר המחייב את המשרד או הרשות לפעול. לעומת מדינות OECD, שבהן ביקורת הפנים ברשויות המקומיות ומשרדי ממשלה כפופה לעיתים לגופים חיצוניים־עצמאיים (למשל Inspector General בארה״ב או רגולציה מקצועית מחייבת באירופה), בישראל אין רשות מרכזית המגדירה תקנים אחידים, מדידה מוסדית או מנגנון פיקוח חיצוני. לכן הוא נותר בלתי אחיד, חשוף ללחצים ארגוניים, וללא עוגן חוקתי המבטיח את עצמאותו.

פירוט סעיפי טיוטת התיקון ואיזה פער או כשל קיים הוא מנסה לפתור

1. הפיכת מבקר המדינה לרשות עצמאית -

החוק הקיים מציב את מבקר המדינה כיחידת ביקורת נפרדת אך עם תלות מעשית בכנסת ובתקצוב הממשלה. הפיכת המוסד לרשות עצמאית, מבקשת להתמודד עם תלות מוסדית ופוליטית הפוגעת בעומק ובחופש הביקורת.

2. בחירת ראש הרשות ישירות על ידי הציבור -

היום מבקר המדינה נבחר ע"י הכנסת, מה שעלול ליצור תלות פוליטית או ציפייה לנאמנות עקיפה. בחירה ציבורית שואפת להגביר לגיטימציה ציבורית ועצמאות מלאה מהפוליטיקאים המבוקרים.

3. הבטחת הפרדה מרבית בין הרשויות -

המבקר הקיים כפוף לכנסת, בעוד שהכנסת מפקחת גם על הממשלה. הסעיף מנסה למנוע ערבוב אינטרסים בין הרשויות, בעיקר במצבים שבהם רשות אחת אמורה לבקר את השנייה אך קיימת ביניהן תלות.

4. העברת גופי ביקורת פנימיים ממשרדי הממשלה לרשות הביקורת -

היום יחידות ביקורת פנימית כפופות למנכ"לים ולשרים – מה שמייצר תלות מובנית ומקטין יכולת לביקורת אפקטיבית. ריכוז היחידות תחת רשות מרכזית נועד לטפל בחוסר עצמאות, חוסר אחידות מקצועית, ולעיתים אי־אפקטיביות של מבקרים פנימיים.

4.1 ריכוז כלל גופי הביקורת הציבוריים (נציבות תלונות שופטים, מח״ש, עיריות, צה״ל ועוד) -

כיום גופי הביקורת בישראל מפוצלים, בלתי מתואמים, ולעיתים תלויים במערכת שאותה הם מבקרים (מח״ש במשטרה, נציבות שופטים בבתי המשפט). הריכוז תחת גוף אחד, מאפשר לטפל בפיצול המערכתי, תלות בגופים המבוקרים, והעדר בקרת־על אחידה.

4.2 איחוד התביעה הכללית והרשות המבקרת + סמכויות היועמ״ש - ניגוד העניינים המובנה בתפקיד היועמ"ש (ייעוץ לממשלה + העמדה לדין של מנהיגיה). הסעיף מציע לטפל בניגוד אינטרסים, ריכוז סמכות פלילית בלתי תלויה, ויכולת להעמיד לדין בכירים.

5. הענקת סמכות לפתוח בחקירה/אישום נגד כל עובד ציבור -

כיום יש פערים בשאלה מי מוסמך לחקור מי, במיוחד במקרים של שחיתות בצמרת. הסעיף עונה על פער של סמכויות מבוזרות וגבולות לא ברורים בין משטרה, פרקליטות, מח"ש, רשות התחרות ועוד.

5.1 "הרוח שתוביל: גישור ופתרונות" -

המערכת הקיימת נתפסת כענישתית ולא מתקנת. ניסוח זה מבקש להתמודד עם פער של חוסר אמון, תפיסה עוינת, ורצון לבנות מנגנון שמטרתו גם שיקום ואמון ציבורי, לא רק הענשה.

6. שינוי חוק הגנת חושפי השחיתויות -

החוק כיום כמעט אינו אפקטיבי. הגנה נמוכה, סיכוי גבוה לפיטורים או התנכלות למתריעים. הסעיף מבקש לטפל בפער של העדר הגנה ממשית וחוסר תמרוץ לחשיפת שחיתות.

אילו פערים אינם מקבלים מענה בטיוטה?

• מקצוענות ברשות המבקרת - הטיוטה אינה מפרטת איך ייבחרו מבקרים, באיזה סטנדרטים מקצועיים יפעלו, מה יהיה מבנה הרשות, איך תמומן, איך תיבחן האיכות הפנימית של הביקורת.  
• איזונים ובלמים מול "הרשות המבקרת" עצמה – אם כל גופי הביקורת המרכזיים מרוכזים ביד אחת, בלי פיקוח חיצוני אפקטיבי, קיים סיכון לריכוז כוח רב מדי. הטיוטה לא מגדירה מנגנון ביקורת על הרשות עצמה.  
• תקצוב עצמאי ובלתי תלוי – לא ברור כיצד ייקבע התקציב של הרשות החדשה, האם הוא יהיה עצמאי או יתבסס על תקציב המדינה/הכנסת כמו היום; בלי עצמאות תקציבית, עצמאות מוסדית עלולה להיחלש.  
• אבטחת זכויות יסוד במסגרת פעילות חקירתית ואכיפתית – איחוד סמכויות ביקורת + תביעה + אכיפה (חקירה, אישום) בתוך גוף אחד יוצר סיכון לריכוז סמכויות שיפוטיות/אכיפתיות בלי איזונים נפרדים ובלמים.  
• ניגוד עניינים – ביקורת השלטון, תביעה ואכיפה –  קשה להבטיח שלא יהיה קונפליקט בתוך גוף אחד שמבקר, מחזיק סמכות אכיפה וגם מייצג הציבור.  
• דמוקרטיות, פומביות ושקיפות הבחירה והפיטורים של מבקר/היועץ – הטיוטה לא מפרטת מנגנון בחירה שמבטיח ייצוגיות, מקצוענות או פיקוח ציבורי על המינוי עצמו – רק כתוב "ייבחר על ידי הציבור", אבל לא ברור איך בפועל; זה יכול ליצור סוג נוסף של תלות או לחצים פוליטיים.

 

איך משתתפים?

• בטאב "לדון בשאלות": השתתפות בדיונים פתוחים על סוגיות שעלו בטיוטה.
• בטאב "להעיר הערות על הטיוטה": סימון קטעי טקסט והוספת הערות ישירות.
• בנוסף, כשהנושא יעלה לדיונים ב־חוקה TV – תוזמנו לקחת חלק פעיל.

להצטרפות לקבוצות הדיונים אנא הרשמו פה (לחץ כאן למעבר לטופס הרשמה)